Deployment of 5G technology in Montréal

With the imminent large-scale deployment of 5G and evolving generations of network (NG), what best practices should the City take into consideration?

This executive summary lays out highlights from the report Best Practices for the Deployment of 5G Technology in the City of Montréal, written by Max Bell School Master of Public Policy students Germán Arango Ibarra, Dominique Garreaud, Ben Hooker, and Fred-William Mireault as part of the 2023 Policy Lab. Traduction française à suivre.

Access the summary and presentation below, and read their full report here.

As 5G telecommunications technologies spread to cities around the world, how best can the City of Montréal prepare for the large-scale deployment of this technology? What are the challenges and which groups need to be considered? What is the value that 5G can bring to a city like Montréal, and what are the risks? The following policy brief seeks to answer these questions on behalf of an administration preparing to enter a complex and exciting policy space. The City has an important role to play in the implementation of Next Generation telecommunications, both in the short and long term. In recognizing the broad scope of the subject, this policy brief will recommend a series of best practices for the large-scale deployment of 5G and evolving generations of networks (NG), considering its effect on services adaptation and the digital divide. Telecommunications services do not exist in a vacuum, and so this policy brief will also consider 5G in relation to its unique infrastructure, data, and health considerations. However, by placing services and the digital divide at the forefront, this analysis will determine how a modern city like Montréal can best harness this new and promising technology.

Policy Environment

At the present moment, 5G deployment in Montréal lags behind cities of similar size and geography. Telecommunications companies already cover most of Montréal’s territory with 5G 3500 MHz bands, but coverage has not begun on the high-frequency spectrum that gives 5G its speed and power. This is namely because high-frequency bands known as millimetre waves (mmWaves) - the short wavelength in the 5G spectrum - have not been authorized for large-scale deployment. The City of Montréal has shown keen interest in developing the technology, announcing a small-scale pilot project in 2019. Currently in motion, the project seeks to install antennas in the downtown core to test and evaluate the potential of small-cells in Montréal.

Using mmWaves has increased the capacity of network speeds but requires the dense deployment of antennas. In urban environments, 5G infrastructure is woven into the existing city architecture, creating a demand for access to municipal properties and partnerships between public and private entities. This spirit of collaboration will also be necessary to adapt and create new services. The tech space is teeming with innovative ideas to deliver commercially viable opportunities through 5G, as these startups are in the best position to help galvanize the new technology.

With new opportunities come new challenges, and 5G has already faced considerable public scrutiny. The use of 5G connections will greatly enhance the quality and quantity of user data, making some feel as though 5G is with them in every step they take. What does this mean for data collection and governance, especially in terms of user identification and surveillance? With this in mind, it is important to consider public trust in the technology or implementation will be obsolete.

Not only is data collection a latent worry, but many struggle to accept the technology because of health concerns. Rampant misinformation has impeded a nuanced conversation surrounding telecommunications spectrum and human health, as erroneous messages paint 5G as a harmful innovation. Without a transparent and principled approach designed to build public trust, the City will face obstacles in realizing the full potential of 5G.

Among these obstacles is the digital divide, a central concept of this brief. As a measure of access to the online world, the digital divide differentiates between the information rich and the information poor. It determines a person’s ease of access to indispensable services like healthcare, education, and transportation. When considering infrastructure coverage, the affordability of services, and digital literacy amongst vulnerable populations, it is clear that 5G will have an impact on the digital divide. It is for these reasons that the focus has been chosen to centre much of the research and policy recommendations around the digital divide in the city of Montréal. What remains to be seen is whether that impact will bridge or widen the existing gap. In a society where online communications have become the dominant vehicle for social participation, it is vital that a deployment strategy consider the digital divide.

There are significant challenges associated with 5G coming to Montréal, but what of the possibilities? The large-scale 5G deployment will proceed regardless of the intervention or approval of the City of Montréal, so why should the City care to intervene and be a stakeholder in this deployment? For one, 5G represents an enormous opportunity for the continued relationship between the physical and digital world. The internet does not only exist as a tool of information retrieval, but it also has the capacity to connect people, governments, and business, as well as increase coordination and efficiency. The social and economic value of this technology is immense and sets the stage for advancement within governments and the private sector.

In Canada, most strategies for 5G development have been made at the federal level, where the government has developed a regulatory framework and process for delegating telecommunications spectrum. However, although 5G can be implemented at multiple government levels, for Montréal it is at the city level where 5G will be deployed, and where the physical infrastructure for the technology’s success will become a part of the urban backdrop. The risks and rewards of 5G will be experienced firsthand by cities, making it necessary for municipalities to play an active role. Enhanced connectivity will give local governments the opportunity to provide a wide range of services at a more efficient rate, while extending the same capabilities to the organizations that make up the city. One of 5G’s greatest strengths is the increased capacity for coordination and communication, which represents a tremendous opportunity in healthcare, public transportation, education, and other areas that make up the fabric of any vibrant city.

To achieve optimal results, 5G deployment must respect guiding principles of implementation. Maintaining social acceptance and public trust are to be at the centre of any plans the City may have for 5G in Montréal. It has been demonstrated that without an accepting and engaged population, the benefits of 5G services are significantly muted. This degree of public trust refers to the expectation that the technology is of value to its users, and that it will uphold social values. A principled implementation of 5G services includes a high degree of transparency, where governments communicate the ways and means through which deployment is to proceed. There is also a burden of responsibility placed upon organizations who seek to explore new technologies, accounting for technological humanism and the ethical consideration of rights in digital innovation. Users who engage in 5G services must be assured that their privacy is respected, therefore applying a strong data governance framework will make this process a more ethical and consensual one. There will be risks associated with every leap forward in technology, and governments must weigh the potential of 5G against its pitfalls when moving forward with implementation. A gradual approach to deployment can be used to maintain public trust, consider the ethical dimensions to a change, and improve 5G’s chances of success within the city.

Summary of Recommendations

In alignment with these insights, this report identifies nine recommendations to address the policy challenge issued by the City of Montréal. For each recommendation, factors of implementation are considered alongside costing, feasibility concerns, risk assessment and potential partners and stakeholders.

Recommendation 1: Enhance Monitoring Capabilities Through a 5G Observatory

  • For the City to enhance its 5G leadership, it needs to increase its monitoring capabilities to better understand what 5G development will bring to Montréal. Because of a lack of expertise in this realm and the need to address 5G-related concerns, the City should create a dedicated urban observatory that would serve as a monitoring and research hub for the deployment and impacts of 5G technologies in the city.

Recommendation 2: Leverage the City as a One-Stop Shop for Telecommunications Companies Through Municipal Access Agreements

  • With the understanding of the different available options for small cell deployment, the City should create a comprehensive package agreement for telecommunications companies. This deal would include locations such as bus stops, streetlights, metro signs, and other city-owned buildings. Telecommunications companies would be able to access them through the signing of Municipal Access Agreements with the City, in which the City would have leveraged their benefits as an essential partner.

Recommendation 3: Build Social Acceptability by Conducting a Public Consultation and Developing a Communications Campaign

  • The City will not be able to influence the deployment of 5G technologies if the residents of Montréal fundamentally oppose its development. To garner wide public acceptance, the City should create a space that would allow citizens to express their concerns in the form of a large-scale public consultation. Following the results from this consultation, the City should deploy a communications campaign that would address the most pressing concerns that arose during the citizen engagement process.

Recommendation 4: Facilitate 5G Service Testing Through the Development and Use of Public-Private Partnership Frameworks

  • Despite its transformative potential, the large-scale deployment of 5G entails unknown considerations for municipalities. By implementing a framework that supports the testing of new technologies and services that rely on 5G, it can initiate successful public-private partnerships that would allow the testing of innovative pilot projects to a lesser financial burden to the City.

Recommendation 5: Update the Open Data Infrastructure to Allow Real-Time Data Sharing

  • The successful development of pilot projects will be hindered if the City were to remain using its current public data infrastructure. The City should update its existing Open Data infrastructure, as 5G and IoT will enable the gathering of a greater volume of accurate real-time data in a more efficient manner. Improving this data-sharing infrastructure has the potential to make better informed choices when developing City-led services, as well as fostering private innovation.

Recommendation 6: Collect Data to Strengthen the Mapping of the Digital Divide

  • The digital dive hinders the economic and social potential of the development of new innovative services. Currently, there is limited public data on how the digital divide plays out in Montréal, as it is not precisely mapped by neighbourhood or specific demographics. In this sense, the City should gather information directly from residents to design better policies that allocate resources to people who need them the most.

Recommendation 7: Create a Digital Canopy Program

  • With timely and accurate information about the digital divide, the City should find itself in a position to design policies that bridge the gaps in connectivity, accessibility, and digital literacy. For this reason, the City should implement a digital canopy program and deploy Wi-Fi hotspots in public spaces, public transit, parks and underserved areas. The existence of MTLWiFi does not cross into the realm of this recommendation, as it was created to foster tourism and business.

Recommendation 8: Create a Lending Program for Long-Term Device Usage

  • Designing more comprehensive lending programs that facilitate access to mobile devices is imperative to bridge the access gap of the digital divide. In creating a long-term connectivity lending program, the City can provide access to the internet and technological devices to people who otherwise would be without them. Lending programs can allow marginalized communities to have better access to city services, and improved social participation.

Recommendation 9: Expand Digital Literacy Workshops Through Montréal Public Libraries

  • To enhance connectivity and allow the use of 5G-enabled services at their full potential, citizens will need to acquire relevant the skills. Although Montréal already has workshops designed to promote digital literacy, they do not include critical digital skills such as data comprehension, cybersecurity, coding, or social participation. The City should expand and better implement their digital literacy workshops to encourage citizen engagement by enabling residents to access government-led services, participate in civic activities, and better use digital platforms.

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Défi politique

À l’heure actuelle, les technologies de télécommunications 5G se répandent dans les villes du monde entier. Comment la Ville de Montréal peut-elle se préparer optimalement au déploiement à grande échelle de cette technologie? Quels sont les défis à relever et les groupes à prendre en compte? Quelle valeur la technologie 5G peut-elle apporter à une ville comme Montréal et quels risques comporte-t-elle? Le présent exposé de politique tente de trouver des réponses à ces questions pour une administration qui s’apprête à entrer dans un espace politique complexe et passionnant. La Ville a un rôle important à jouer dans la mise en œuvre des télécommunications de nouvelle génération, à court et à long terme. Compte tenu de l’ampleur du sujet, le présent exposé politique recommande une série de pratiques exemplaires pour le déploiement à grande échelle de la 5G et des générations évolutives de réseaux tout en considérant leurs effets sur l’adaptation des services et la fracture numérique. Les services de télécommunications n’existent pas en vase clos. C’est pourquoi le présent exposé politique examinera également la 5G en fonction des infrastructures, des données et des conséquences sur la santé qui lui sont propres. En plaçant les services et la fracture numérique au premier plan, cette analyse permettra de déterminer comment une ville moderne comme Montréal peut exploiter de manière optimale cette technologie nouvelle et prometteuse.

Contexte de la politique

À l’heure actuelle, le déploiement de la 5G à Montréal accuse un retard par rapport à des villes de taille et de géographie similaires. Les entreprises de télécommunications couvrent déjà la majeure partie du territoire montréalais grâce à des bandes 5G de 3 500 MHz. Cependant, cette couverture n’utilise pas encore le spectre de hautes fréquences qui confère à la 5G sa vitesse et sa puissance. Cela s’explique notamment par le fait que les bandes de hautes fréquences connues sous le nom d’ondes millimétriques (la longueur d’onde courte du spectre de la 5G) n’ont pas été autorisées pour un déploiement à grande échelle. La Ville de Montréal s’est montrée très intéressée par le développement de cette technologie en annonçant un projet pilote à petite échelle en 2019. Ce projet, actuellement en cours, vise à installer des antennes dans le centre-ville afin de tester et d’évaluer le potentiel des petites cellules à Montréal.

L’utilisation des ondes millimétriques a permis d’augmenter la capacité de vitesse des réseaux, mais elle nécessite une forte concentration d’antennes. En milieu urbain, l’infrastructure 5G est intégrée à l’architecture existante de la ville et requiert donc des accès aux propriétés municipales et des partenariats entre les entités publiques et privées. Cet esprit de collaboration sera également nécessaire pour adapter et créer de nouveaux services. Le secteur des technologies fourmille d’idées novatrices pour offrir des occasions commerciales viables utilisant la 5G. Les entreprises en démarrage concernées sont les mieux placées pour contribuer à stimuler l’essor de cette nouvelle technologie.

Les nouvelles occasions sont souvent source de nouveaux défis et la 5G a déjà retenu considérablement l’attention du public. L’utilisation de connexions 5G entraînera une nette amélioration de la qualité et la quantité des données des utilisateurs. Certains auront l’impression que la 5G les suit au quotidien. Quelle incidence cela aura-t-il sur la collecte de données et la gouvernance, en particulier en matière d’identification et de surveillance des utilisateurs? Dans ce contexte, il est important de tenir compte de la confiance du public dans la technologie. Sinon, sa mise en œuvre sera abandonnée.

Non seulement la collecte de données est une préoccupation latente, mais de nombreuses personnes ont du mal à accepter la technologie en raison d’inquiétudes liées à la santé. Un dialogue nuancé a été rendu impossible à cause de la mésinformation généralisée en ce qui concerne le spectre des télécommunications et la santé humaine. En effet, des messages inexacts dépeignent la 5G comme une innovation dangereuse. Sans une approche transparente et fondée sur des principes visant à renforcer la confiance du public, la Ville sera confrontée à des obstacles à la réalisation du plein potentiel de la 5G.

Parmi ceux-ci figure la fracture numérique, un concept central de cet exposé. La fracture numérique mesure l’accès au monde en ligne et établit une distinction entre les personnes riches et pauvres en informations. Elle détermine la facilité avec laquelle une personne a accès à des services essentiels comme des services de santé, d’éducation et de transport. Compte tenu de la couverture des infrastructures, de l’abordabilité des services et de l’habileté numérique des populations vulnérables, il est clair que la 5G aura une incidence sur la fracture numérique. Voilà pourquoi la plupart des recherches et des orientations recommandées se concentrent sur la fracture numérique dans la ville de Montréal. Il reste à savoir si l’influence de la 5G comblera ou élargira l’écart existant. Dans une société où les communications en ligne sont devenues le principal vecteur de participation sociale, il est essentiel que la fracture numérique soit prise en considération dans l’élaboration d’une stratégie de déploiement.

L’arrivée de la 5G à Montréal présente des défis importants, mais qu’en est-il des possibilités? Le déploiement à grande échelle de la 5G se fera indépendamment de l’intervention ou de l’approbation de la Ville de Montréal. Pourquoi la Ville se soucierait-elle donc d’intervenir et d’y être partie prenante? La 5G représente une occasion extraordinaire de maintenir le lien entre le monde physique et le monde numérique. L’internet n’est pas seulement un outil de recherche d’informations : il a également la capacité de mettre en relation les personnes, les gouvernements et les entreprises, ainsi que d’accroître la coordination et l’efficacité. La valeur sociale et économique de cette technologie est immense et ouvre la voie à des avancées au sein des gouvernements et du secteur privé.

Au Canada, la plupart des stratégies de développement de la 5G ont été élaborées par le gouvernement fédéral, qui a mis en place un cadre réglementaire et un processus d’attribution du spectre des télécommunications. Bien que la 5G puisse être mise en œuvre à plusieurs ordres de gouvernement, elle sera déployée à l’échelle municipale à Montréal et l’infrastructure physique nécessaire au succès de la technologie fera partie de la toile de fond urbaine. Comme les villes connaîtront directement les risques et les avantages de la 5G, les municipalités devront jouer un rôle actif dans cette phase. L’amélioration de la connectivité permettra aux collectivités locales de fournir un large éventail de services à une vitesse plus efficace tout en étendant les mêmes capacités aux organisations qui composent la ville. L’un des principaux atouts de la 5G est sa capacité accrue de coordination et de communication. Celle-ci offre des occasions exceptionnelles en matière de soins de santé, de transports collectifs, d’éducation ainsi que dans d’autres domaines qui constituent l’essence même de toute ville dynamique.

Pour obtenir des résultats optimaux, le déploiement de la 5G doit respecter des principes directeurs de mise en œuvre. Le maintien de l’acceptation sociale et de la confiance du public doit être au centre de tous les plans de la Ville pour la 5G. Il a été démontré que sans l’acceptation et l’engagement de la population, les avantages des services 5G sont considérablement atténués. Afin de gagner la confiance du public, la technologie doit respecter les valeurs sociales et être jugée importante par les utilisateurs. Une mise en œuvre juste des services 5G requiert un degré élevé de transparence. Les gouvernements doivent faire connaître les méthodes et moyens utilisés dans le cadre du déploiement. Les organisations qui souhaitent explorer de nouvelles technologies assument également une part de responsabilité en tenant compte des principes d’humanisme technologique ainsi que de l’aspect éthique des droits dans le cadre des innovations numériques. Les utilisateurs qui s’inscrivent à des services 5G doivent être assurés du respect de leur vie privée. L’application d’un cadre solide de gouvernance des données rendra ce processus plus éthique et consensuel. Chaque avancée technologique comporte des risques. Les gouvernements doivent considérer le potentiel de la 5G et ses écueils avant de procéder à sa mise en œuvre. Un déploiement graduel permettrait de maintenir la confiance du public, de prendre en compte les dimensions éthiques du changement et d’améliorer les chances de succès de la 5G dans la ville.

Résumé des recommandations

En cohérence avec ces réflexions, ce rapport propose neuf recommandations pour répondre au défi politique lancé par la Ville de Montréal. Pour chaque recommandation, les facteurs de mise en œuvre sont pris en compte, de même que les coûts, la faisabilité, l’évaluation des risques et les parties prenantes et les partenaires potentiels.

Recommandation 1 : Améliorer les capacités de surveillance grâce à un observatoire de la 5G

  • Pour que la Ville renforce son leadership en matière de 5G, elle doit accroître ses capacités de surveillance afin de mieux comprendre l’apport du développement de la 5G pour Montréal. En raison du manque d’expertise dans ce domaine et de la nécessité de répondre aux préoccupations liées à la 5G, la Ville devrait créer un observatoire urbain spécialisé. Ce dernier servirait de centre de surveillance et de recherche sur le déploiement des technologies 5G dans la ville et leur incidence sur celle-ci.

Recommandation 2 : Faire de la ville un guichet unique pour les entreprises de télécommunications par le biais d’accords d’accès municipaux

  • Après avoir compris les différentes options disponibles pour le déploiement de petites cellules, la Ville devrait créer un accord global et exhaustif pour les entreprises de télécommunications. Cet accord porterait sur des lieux tels que les arrêts d’autobus, les lampadaires, les affiches dans le métro et d’autres bâtiments appartenant à la Ville. Les entreprises de télécommunications pourraient y accéder en signant des accords d’accès municipaux avec la Ville, dans lesquels cette dernière tirerait parti de ses avantages en tant que partenaire essentiel.

Recommandation 3 : Renforcer l’acceptabilité sociale en menant une consultation publique et en développant une campagne de communication

  • La Ville ne pourra pas influencer le déploiement des technologies 5G si les Montréalais s’opposent fondamentalement à leur développement. Pour obtenir une large adhésion du public, la Ville devrait créer un espace qui permettrait aux citoyens d’exprimer leurs préoccupations sous la forme d’une consultation publique à grande échelle. Après avoir obtenu les résultats de cette consultation, la Ville devrait déployer une campagne de communication qui répondrait aux préoccupations les plus pressantes soulevées au cours du processus d’engagement des citoyens.

Recommandation 4 : Faciliter la mise à l’essai du service 5G par l’élaboration et l’utilisation de cadres de partenariats public-privé

  • Malgré son potentiel transformateur, le déploiement à grande échelle de la 5G comporte une part d’inconnu pour les municipalités. En mettant en place un cadre qui soutient la mise à l’essai de nouvelles technologies et de nouveaux services s’appuyant sur la 5G, des partenariats public-privé fructueux pourraient être établis. Ces derniers permettraient de mettre à l’essai des projets pilotes novateurs tout en allégeant le fardeau financier de la Ville.

Recommandation 5 : Mettre à jour l’infrastructure de données ouvertes pour permettre le partage de données en temps réel

  • Si la Ville continue d’utiliser son infrastructure de données publiques actuelle, le succès des projets pilotes qui seront élaborés sera compromis. La Ville devrait mettre à jour son infrastructure de données ouvertes existante, car la 5G et l’internet des objets (IDO) permettront de collecter un plus grand volume de données précises en temps réel, et ce, de manière plus efficace. L’amélioration de cette infrastructure de partage des données permettrait de faire des choix plus éclairés lors du développement de services gérés par la Ville et de stimuler les innovations dans le secteur privé.

Recommandation 6 : Collecter des données afin d’améliorer la cartographie de la fracture numérique

  • La fracture numérique limite le potentiel économique et social qu’offre la création de services novateurs. À l’heure actuelle, il existe peu de données publiques sur la façon dont la fracture numérique se manifeste à Montréal. En effet, il n’existe aucune cartographie précise de celle-ci par quartier ou par groupe démographique. En ce sens, la Ville devrait recueillir des informations directement auprès de ses citoyens afin d’élaborer des politiques qui allouent les ressources aux personnes qui en ont le plus besoin.

Recommandation 7 : Créer un programme de couverture numérique

  • Grâce à des renseignements précis en temps opportun sur la fracture numérique, la Ville devrait être en mesure de concevoir des politiques qui comblent les lacunes en matière de connectivité, d’accessibilité et d’habileté numérique. C’est pourquoi la Ville devrait mettre en œuvre un programme de couverture numérique et déployer des points d’accès sans fil dans les espaces publics, les transports en commun, les parcs et les secteurs mal desservis. L’existence de MTLWiFi n’entre pas dans le champ de cette recommandation, puisque le réseau a été créé pour favoriser le tourisme et les affaires.

Recommandation 8 : Créer un programme de prêt pour l’utilisation à long terme d’appareils

  • Il est impératif de concevoir des programmes de prêt complets qui facilitent l’accès aux appareils mobiles afin de réduire l’écart résultant de la fracture numérique. En créant un programme de prêt favorisant la connectivité à long terme, la Ville fournirait un accès à l’internet et à des appareils technologiques à des personnes qui en seraient autrement privées. Les programmes de prêts permettraient aux communautés marginalisées d’avoir un meilleur accès aux services municipaux et d’améliorer leur participation sociale.

Recommandation 9 : Développer les ateliers visant à améliorer l’habileté numérique dans les bibliothèques publiques de Montréal

  • Pour améliorer la connectivité et permettre l’utilisation optimale de services s’appuyant sur la 5G, les citoyens devront acquérir les compétences nécessaires. Bien qu’il existe déjà à Montréal des ateliers conçus pour promouvoir l’habileté numérique, ceux-ci ne portent pas sur les compétences numériques essentielles telles que la compréhension des données, la cybersécurité, le codage ou la participation sociale. La Ville devrait développer ses ateliers visant à améliorer l’habileté numérique et en améliorer la mise en œuvre afin de stimuler l’engagement des citoyens en leur permettant d’accéder aux services gouvernementaux, de participer à des activités communautaires et de mieux utiliser les plateformes numériques.

Authors: Germán Arango Ibarra, Dominique Garreaud, Fred-William Mireault, and Ben Hooker

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